探索土地利用创新助力边境地区发展 ——新时(2)

2.解决规划操作层面的“管沟”问题，以利于“多规合一”的实施。“多规合一”之后，虽然图面上不同规划之间的矛盾问题解决了，但规划实施层面的问题依然存在。空间利用是多功能的，因此也需要分别对应不同的政府管理部门。同一空间区域内，农业部门负责农业生产，自然资源部门负责国土资源管理，水利部门负责灌溉与防涝灾害，林业部门负责林业生产，交通部门负责交通运输，住房和城乡建设部门负责民众居住，等等。因为不同职能部门的侧重点不同，“多规合一”很难满足不同管理的需要，所以依然需要分而治之。建议加快解决操作层面的“管沟”问题，否则城市道路上的“拉链工程”，还会继续出现“今天开挖敷设电缆线，明天开挖进行雨污分流，后天开挖电力扩容”的情况。

专家认为，“多规合一”的实施意味着政策、资金、项目、人员、物资等，需要在基层各职能部门之间统筹部署、协调细化。考虑到区域性差异和管理特点，特别是在县、乡（镇）的具体操作层面上，采用部门联合办公或机构合并的方式或许更有利于“多规合一”的实施。

3.实行建设用地占比管控政策。为支持稳边、安边、兴边，2016年，国务院提出对距边境 0～3 千米范围的土地实施差别化的特殊用地支持政策，以鼓励边境地区群众搬迁安置到这个区域去。有专家据此建议，向这个地区倾斜建设用地指标，实行建设用地占比管控政策。比如，内蒙古自治区在边境发展观光旅游，带动了就近区域的经济发展，并引导居民点沿交通线呈轴带状集聚，这就需要当地倾斜公共基础设施用地指标。另外，在这些区域的城镇化发展初期，土地规划不宜直接划出建设用地的区域或面积，只应确定一个建设用地占当地县域总面积的比重，至于精确的建设用地区域和面积，可根据区域内城镇化实际推进、城市边界实际拓展后，依据市场的选择再进行合理规划。

4.提升边境地区土地利用管理技术。有专家表示，应尽快研究构建国土空间规划技术标准体系和技术规范，包括与国土空间规划编制相适应的空间要素分类标准，数据库标准，编制技术路线，图、表、文档成果以及国土空间规划体系技术信息平台建设等技术规范，规划层级设置等。应从宏观、中观和微观尺度研究国土空间要素多尺度耦合、国土空间格局演化模拟与优化配置问题；同时从微观国土系统工程治理方面来研究解决好格局演化与优化配置问题，从而丰富国土空间规划的理论方法和技术体系。

建议充分利用我国近年来在卫星遥感、BDS等对地观测领域取得的成果，收集云南沿边区域土地利用现状和城镇开发、国土空间与生态环境状况，经济社会发展等数据，构建自然资源与地理环境数据库，以数据为基础，通过相关地学统计模型分析和大数据技术进行专题研究和空间战略规划工作，进而构建云南沿边区域国土空间规划和用途管制协同机制与调控措施。

此外，将虚拟化技术运用到边境土地利用管理中。除了虚拟化技术，还可以采用GWR Logistic改进CLUE—S模拟模型，从而进一步精确地表征土地利用空间格局和分布规律。

与会者表示，本次研讨会体现了“七个好”：一是研究方法好，有超过1/3的论文采用了模型法来研究现实土地问题，还运用文献法来研究古代问题；二是揭示出一些新的边境土地利用现状；三是对边境土地利用管理提出了一些好的政策建议；四是提出了一些较好的土地技术建议；五是边境土地研究能够紧扣“乡村振兴”“一带一路”“脱贫致富”等热点；六是为企业发展、社会投资提供了一些商机；七是有些研究虽然并不直接涉及边境土地，但不少观点对边境土地的利用管理有着较好的启迪作用。

2018年11月，由《中国土地科学》编辑部、广西土地学会、广西财经学院、广西师范学院共同主办的新时代边境土地利用与乡村振兴学术研讨会在广西南宁市举行，来自广西、北京、江苏、广东、云南、四川、黑龙江等地的专家学者、科技工作者、学生代表等100余人齐聚一堂，为边境地区土地利用与乡村振兴建言献策。研讨会在边境土地利用现状、政策和技术建议等方面主要提出了以下观点。一、边境土地利用现状（一）边境地区土地利用类型呈现差别化专家通过数据分析发现，中国与越南边境土地利用类型呈现差别化。从高程梯度看，广西边境地区耕地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等主要集中在小于207米的高程范围内，而越南与相邻广西的这类用地，主要集中在207～408米的高程范围内。不过中越双方城镇村及工矿用地的增加都主要发生在小于207米的范围内。从坡度梯度看，中方的耕地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地主要集中在0°～3°坡度范围内，林地、草地主要集中在15°～25°坡度范围内，其他用地主要集中在大于25°坡度范围内；在0°～3°坡度范围内，耕地、园地、林地、草地、其他用地减少最多，城镇村及工矿用地、交通运输用地增加最多。而越方，耕地在0°～3°和15°～25°坡度范围内面积增加最多，这跟越南北部山区随意开垦林地有一定关系。（二）低海拔、小坡度上的耕地正在消失广西宁明县是靠近越南谅山省的一个边境县，专家通过模型分析发现， 2005年—2015年，该县的耕地数量呈整体上升趋势，全县耕地面积增加了30 302.52平方公顷，但中低海拔的耕地占比在逐年下降，高海拔的耕地占比在逐年上涨；在坡度方面，0°～5°坡度范围内的耕地占比在逐渐下降，更大坡度的耕地占比在逐渐上涨。这10年间，宁明县的耕地景观形状指数在逐渐变大，这表明该县耕地景观格局呈现破碎的趋势。（三）农林产品贸易和边境旅游促使凭祥市草地和未利用地向耕地、园地、林地转移专家通过模型分析发现，边境贸易不仅能够满足边民的基本生活需求，同时还是边境地区经济发展的动力引擎及驱动边境土地利用转型的核心动力。农林产品贸易已成为广西凭祥市的重要产业和特色产业，农林产品贸易和边境旅游的发展促使凭祥市的大量草地和未利用地向耕地、园地和林地转移。也有观点认为，随着边境贸易和边境旅游的发展，边境地区对建设用地的需求必定会增加。二、边境地区土地利用规划编制和实施存在的问题及建议（一）存在的问题目前，乡村土地利用规划的编制和实施面临诸多问题，如设施农用地建设目前缺乏规划和布局；现有村庄规划在村庄整体风貌上有控制性规定，但在每个户型或者建筑的微观设计上缺乏控制性规定，这导致村庄规划难以落实；村庄规划之间同质化严重，建筑布局呆板，结合当地水系、文化的特色布局较少，基本照搬城市的模式；产业布局单一，多数倾向于乡村旅游，很少关注实体经济的发展等等。专家认为，建设用地指标不足是乡村土地利用规划顺利编制和实施的瓶颈。省级下达的指标大都用于县城、经济开发区或重点乡镇，导致广大乡村缺乏建设用地指标。由于缺乏用地指标，因此许多地方的乡村规划难以顺利编制，更难以有效实施。特种养殖等产业是实现农民增收的有效途径，但受制于用地指标的限制，实施过程中存在困难；美丽乡村建设中，许多乡村基础设施因缺乏用地指标难以建设；现代农业产业园涵盖种植业、畜牧业和养殖业，需要建设粮食烘干中心、加工中心、定点屠宰中心等，所有这些现代农业产业园的配套设施也因缺乏用地指标而无法建设。（二）建议1.土地利用规划在不同类型的乡村应有不同的侧重点。根据主导产业、土地利用结构、生态环境以及未来发展定位等的不同，可将我国的乡村大致分为快速城镇型、农业现代型、生态宜居型和脱贫增收型等4种类型。有专家建议，不同类型的乡村土地利用规划应有不同的侧重点：一是快速城镇型乡村。这类乡村集中分布在城市周围，大部分处于城乡结合部，受城市文化影响强烈，社会经济与城市联系密切。这类乡村实际上可以看作是城市的后备空间，随时都有可能被征用，必须做好承接城市产业和人口扩散的准备，编制乡村规划时应注意把这些村庄纳入到城市规划体系中统一考虑。二是农业现代型乡村。这类乡村的地理位置一般远离中心城市，产业转移承接能力弱，土地主要用于农业生产，农民的收入主要来源于务农或务工，很少分享到土地非农使用产生的级差收益，应通过农业结构调整，在农业内部寻找保持或提高农业劳动边际生产率的途径，走农业现代化之路，可利用规模化、科技化、机械化、市场化、社会化经营来增加农业收益。三是生态宜居型乡村。这类乡村要依据生态差异来规划土地资源的开发与保护，生态系统越脆弱的地方，就应严格限制开发建设活动，进行生态保护。四是脱贫增收型乡村。这类乡村要坚决打好脱贫攻坚战，要在规划中深入挖掘本地的资源条件，构建特色发展路径，进一步发展特色产业。2.解决规划操作层面的“管沟”问题，以利于“多规合一”的实施。“多规合一”之后，虽然图面上不同规划之间的矛盾问题解决了，但规划实施层面的问题依然存在。空间利用是多功能的，因此也需要分别对应不同的政府管理部门。同一空间区域内，农业部门负责农业生产，自然资源部门负责国土资源管理，水利部门负责灌溉与防涝灾害，林业部门负责林业生产，交通部门负责交通运输，住房和城乡建设部门负责民众居住，等等。因为不同职能部门的侧重点不同，“多规合一”很难满足不同管理的需要，所以依然需要分而治之。建议加快解决操作层面的“管沟”问题，否则城市道路上的“拉链工程”，还会继续出现“今天开挖敷设电缆线，明天开挖进行雨污分流，后天开挖电力扩容”的情况。专家认为，“多规合一”的实施意味着政策、资金、项目、人员、物资等，需要在基层各职能部门之间统筹部署、协调细化。考虑到区域性差异和管理特点，特别是在县、乡（镇）的具体操作层面上，采用部门联合办公或机构合并的方式或许更有利于“多规合一”的实施。3.实行建设用地占比管控政策。为支持稳边、安边、兴边，2016年，国务院提出对距边境 0～3 千米范围的土地实施差别化的特殊用地支持政策，以鼓励边境地区群众搬迁安置到这个区域去。有专家据此建议，向这个地区倾斜建设用地指标，实行建设用地占比管控政策。比如，内蒙古自治区在边境发展观光旅游，带动了就近区域的经济发展，并引导居民点沿交通线呈轴带状集聚，这就需要当地倾斜公共基础设施用地指标。另外，在这些区域的城镇化发展初期，土地规划不宜直接划出建设用地的区域或面积，只应确定一个建设用地占当地县域总面积的比重，至于精确的建设用地区域和面积，可根据区域内城镇化实际推进、城市边界实际拓展后，依据市场的选择再进行合理规划。4.提升边境地区土地利用管理技术。有专家表示，应尽快研究构建国土空间规划技术标准体系和技术规范，包括与国土空间规划编制相适应的空间要素分类标准，数据库标准，编制技术路线，图、表、文档成果以及国土空间规划体系技术信息平台建设等技术规范，规划层级设置等。应从宏观、中观和微观尺度研究国土空间要素多尺度耦合、国土空间格局演化模拟与优化配置问题；同时从微观国土系统工程治理方面来研究解决好格局演化与优化配置问题，从而丰富国土空间规划的理论方法和技术体系。建议充分利用我国近年来在卫星遥感、BDS等对地观测领域取得的成果，收集云南沿边区域土地利用现状和城镇开发、国土空间与生态环境状况，经济社会发展等数据，构建自然资源与地理环境数据库，以数据为基础，通过相关地学统计模型分析和大数据技术进行专题研究和空间战略规划工作，进而构建云南沿边区域国土空间规划和用途管制协同机制与调控措施。此外，将虚拟化技术运用到边境土地利用管理中。除了虚拟化技术，还可以采用GWR Logistic改进CLUE—S模拟模型，从而进一步精确地表征土地利用空间格局和分布规律。与会者表示，本次研讨会体现了“七个好”：一是研究方法好，有超过1/3的论文采用了模型法来研究现实土地问题，还运用文献法来研究古代问题；二是揭示出一些新的边境土地利用现状；三是对边境土地利用管理提出了一些好的政策建议；四是提出了一些较好的土地技术建议；五是边境土地研究能够紧扣“乡村振兴”“一带一路”“脱贫致富”等热点；六是为企业发展、社会投资提供了一些商机；七是有些研究虽然并不直接涉及边境土地，但不少观点对边境土地的利用管理有着较好的启迪作用。

文章来源：《广西科技师范学院学报》 网址: http://www.gxkjsfxyxb.cn/qikandaodu/2020/1110/369.html